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陆铭专栏丨户籍制度改革将从多维度促进高质量发展

陆铭(中国发展研究院执行院长、上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授)

近日,公安部发布公安机关服务保障高质量发展若干措施,其中在户籍政策方面提出一系列举措,包括:健全以常住地登记户口制度,进一步放宽落户条件、降低落户门槛;调整优化超大、特大城市落户政策,完善积分落户制度等。


【资料图】

户籍制度改革正在加快推进

作为我国在劳动力市场和人口迁移上的重要制度安排,户籍制度改革方面的推进,正在持续开展之中。目前的改革进程是,城区常住人口500万以下的中小城市,已经完全实现自由落户;但在城区常住人口500万以上的一些大城市,与户籍制度、户籍身份挂钩的公共服务,仍然存在一些对非本地户籍常住人口的差别化待遇,目前也在持续改革当中。

户籍制度改革的最终目标,是通过若干年的改革,实现人口在制度层面的无障碍流动,户籍制度完全变成居民在所居住地的身份登记制度,公共服务也不再按照居民是否是有户籍来划分,而是按照常住人口来进行配置。这个改革方向在中央的有关文件中,已经相当明确。

当前,大城市、特大城市和超大城市,落户制度仍然以积分落户为主,各地的积分标准有一些差异,但有三个因素最为重要,包括社保缴纳年限、实际居住年限,以及教育水平;其他会附加一些年龄、有无犯罪记录等要求;一些有突出贡献的,会有一些额外的优惠政策。

公安部公布的改革方向上,明确要求未来积分落户的标准,要确保社会保险缴纳年限和居住年限分数占主要比例,言下之意,就是包括教育水平在内的其他积分落户标准,会变得越来越不重要,直至逐渐取消。这样一来,一些年龄较大,或教育水平不是很高的群体,落户的可能性就会提高。

还有一个重要的变化是,鼓励取消年度落户名额限制。这是因为,由于长时期以来的一些人口政策,我们一些特大城市、超大城市的积分落户名额收得很紧,因此,达到积分落户标准的人群,远远超过实际落户的名额。公安部的这一要求,可以极大地推进已经达到积分落户标准的外来常住人口市民化,并获得与市民身份相对应的公共服务待遇,这是非常重要的一个改革举措。

在地方层面,各地的积分落户政策正在加快推进,比如浙江明确提出,全省除杭州市区以外的范围内将全面取消落户限制政策;江苏全省(南京、苏州市区除外)全面取消落户限制政策;在上海等落户标准较严的城市,近些年积分落户的名额有明显的放宽,毕业生可直接落户的高校名单正在不断扩张,在郊区新城落户的标准有明显的降低。总体上,户籍制度改革的进展,在地区分布上有加快的迹象。

户籍制度改革将拉动消费和投资

推进户籍制度改革,将从供给和需求两个维度,对中国经济增长带来数量和质量方面的积极作用。

首先,从供给侧而言,在人口老龄化和少子化的背景下,推动户籍制度改革,能有效对冲人口红利下降对经济增长的负面影响。虽然生育政策、延迟退休和提高教育水平等措施,可以一定程度缓解人口对经济增长的负面影响,但一个问题长期以来没有被充分地强调,这就是让既有的人力资源,在城乡之间和地区之间再配置。在市场配置资源力量的主导之下,让人力资源从劳动生产率较低的地方,向劳动生产率较高的地方流动。

存量人力资源再配置,在个体层面,能够给人们带来更高的收入和更好的就业机会,在国家层面,能够实现对劳动资源的更为充分的利用。

从中期长期角度而言,由于当前的户籍制度仍然跟公共服务的获取挂钩,因此,如果能够加快外来人口的市民化,实现公共服务按照常住人口来配置,这就意味着,在本地获得市民待遇的人口,能够将自己的家庭成员,尤其是孩子带在身边,在当地接受教育。

这里需要特别强调,推进户籍改革对于解决由于人口流动而导致的留守儿童问题,将有极大的帮助。当前留守儿童和流动儿童的数量相当庞大,因此,教育机会的平等,对于中国建设人力资本大国非常重要。

此外,根据我最近的研究,在后工业化阶段的人力资本积累中,一个非常重要的方面就是经验的积累。中国当前的就业集中在服务业,服务业在就业当中所占的比重即将超过一半。换句话说,未来存量人口以及跨地区流动的人口的就业,将大量集中在服务业。制造业主要是人和机器打交道,但与制造业不同,服务业是人和人之间打交道,因此特别需要积累在城市的生活经验。

因此,越早让一些年轻人和孩子,从农村(或其他经济欠发达地区)迁移到城市,就越能够有利于积累其在城市的生活经验,融入城市。这对于流动人群来讲,有利于提高其终身的收入增长和就业机会,也能够为整个城市提供强劲的发展动力。

对于人口流出地,户籍制度改革可以让相对偏远地区,尤其是偏远地区的农村的人口,逐渐地跨地区迁移出来。农村地区的人口持续减少,有利于农业、旅游、资源型产业实现规模化和现代化,对于未来留守在农村的人口,也可以获得更高的人均资源使用量,以提高个人和家庭的收入水平。

从需求侧角度而言,户籍制度改革带来的经济增量主要体现两个方面:第一个方面,就是直接地拉动消费需求。我国有接近3亿人的庞大的流动人口,长期以来,由于流动人口不能在城市建立稳定居住的预期,因此会严重地制约这部分人群的消费。

“未来要回老家”的预期,会促使流动人群为未来储蓄,同时大量的储蓄会被用在回农村老家造房子上。而随着城市化的推进,农村人口逐渐减少,农村的房子会出现大量空置,这实际上形成了巨大的资源浪费。

此外,在全国社保体系尚未一体化的情况下,由于社保账户的可携带性较差,因此流动人群在流入地加入社保的积极性不高。此外,耐用消费品如家用电器等,由于迁移时很难带走,也会制约流动人口对耐用消费品的消费需求。

我在大约十年前有过一个研究,发现流动人口在相同的社会经济特征的情况下,要比本地人的消费人均低16%-20%,所以,如果通过市民化能够让流动人口在本地安居乐业,那么消费需求将得到极大地释放,尤其是在耐用消费品以及服务消费方面,会有巨大的拉动作用。

第二个方面的作用是拉动投资。当前城市面临着看病难、上学难、房价贵等等问题。实际上,这些问题在地区间是分化的。这些问题主要在人口流入地较为突出,因为这些地方的公共服务、基础设施的供给量,与人口规模的持续增长带来的需求中间,存在着巨大差距。因此,通过户籍制度改革,公共服务按照常住人口来配置,就意味着需要在教育、医疗等方面,适应人口增长趋势来进行投资。这样的投资是能产生持续的回报的,既能够带来经济增长的动力,又能够满足人民对美好生活的向往。

因此,从消费和投资两个方面,户籍制度改革都能够释放巨大的经济增长动力。同时,这样的增长是能产生持续回报的,是与人民对美好生活向往相一致的,也与高品质的城市生活和经济的高质量发展相互呼应,同时也是实现人口规模巨大的现代化目标必然的要求。

加快公共服务均等化

关于户籍制度改革,首先需要认识到其紧迫性。尽管当前户籍制度改革有加快的迹象,但我仍然认为越快越好。应该充分认识到,存量流动人口市民化的需求十分迫切。主要原因在于,现存制度障碍对于存量流动人群的家庭和其后代,会产生极大的影响,改革推进得越快,他们的生存状况和发展的改进就越快。

其次,应重点提升学校,以及廉租房/公租房的建设。长期以来,我们对人口长期向大城市集聚的现象,缺乏科学客观的认知,导致城市的公共服务的提供,特别是教育的提供不足。其中,首先应该增加九年制义务教育和幼儿园的投入,以更好地满足人口持续增长的需求。随着高中教育的逐渐普及,城市还需要建设大量的高中。长期以来,城市对教育用地的规划存在不足,这是当前需要解决最为突出的问题。

随着市民化进程的推进,外来人口逐渐转化为本地市民,其中一些收入并不是很高的群体,迫切需要城市提供公租房/廉租房,来满足他们的需求。在公租房/廉租房供应不足的时候,就需要在城市的空间布局里,充分考虑一些低成本的居住空间,避免城市的大拆大建对低收入群体的居住空间形成挤压。

目前一些公租房/廉租房的供应,会放在城市比较外围的郊区,但大量服务业的就业岗位,往往是集中在中心城区,这就造成供应和需求空间不匹配的问题。应该说,教育和住房两个方面的空间错配,是当前最容易被忽略的问题。

第三,应充分讨论户籍制度渐进改革过程中的一些细节问题。户籍制度改革不可能一步到位地把存量外来人口全部变成户籍人口,而是一个渐进的过程。因此,有必要去讨论如何渐进的问题。比如关于积分落户制度,社保缴纳年限如果中断过,是不是可以累计;比如租住在商业性的房产里,不能开居住证明,这样的规定是否必要等等。换句话说,在改革还不能让所有人立刻获得市民身份时,对流动人口的公共服务均等化做何考虑,应该要跟户籍制度改革齐头并进。

最后,不要忽视市场和社会的力量。由于户籍制度改革的渐进性,在公共服务供给总量不足的情况下,市场和社会的力量,不管是在教育还是在住房供应上,都可以与政府的力量形成有效补充。我们在珠三角就可以看到这样的情形。在广州、深圳,一些市场供应的住房和民办学校,对公共资源形成了有效的补充。大量民间社会组织、慈善机构,对流动人口融入城市做了大量有益的工作。未来,应该对这一类市场和社会力量采取更加包容的态度,释放市场和民间的活力。

(文章来源:21世纪经济报道)

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